【摘　要】《南昌市水资源条例》是首部水资源方面的地方配套法规，从立法层面明确了按有利于保护水资源、改善水生态环境的原则保护南昌生态环境。发挥立法在保护环境中的主导作用，注重适度提前介入原则，有序引导公众参与，建立生态补偿机制。通过前瞻性立法为南昌生态和谐护航，保持南昌绿色竞争软实力。

　　【关键词】主导作用 提前介入 公众参与 生态补偿

　　随着工业化和城市化快速推进，经济高速增长与环境可承受能力趋向饱和之间的矛盾越发突出。环境保护呼声高涨，早已成为社会关注的问题。应对环境污染措施，从国与国之间签订《京都议定书》到环保组织强势登场再到各国立法保护可谓一浪高过一浪。对于如何约束人的行为、保护生态环境，各国都把解决之道寄托于法治，把法律的完善与实施作为构建人与自然和谐关系的基本方式。美国在1969年颁布实施了国家环境政策法，日本在1974年和1993年分别颁布了公害对策基本法和环境基本法。在我国，1979年颁布了环境保护法。我国经过三十多年的努力，在生态环境保护立法方面，已经初步形成了生态环境保护的法律体系。

　　南昌“襟三江带五湖”，水资源自然禀赋良好，但近年来填占水面、污染水环境、破坏水资源等现象时有发生，生活用水跑冒滴漏、工业节水发展不平衡、农业大水漫灌等粗放型用水现象没有根本改观。树立“绿色崛起”宏伟目标的南昌，立法保护环境、保持南昌“绿色”竞争软实力显得尤为重要。为实现绿色崛起，南昌把打造水文化、水景观、水经济、水安全作为长远战略目标来抓。赣江是南昌市的母亲河，滋养了500多万南昌人。南昌市主要的饮用水来自赣江。为了保证南昌用水安全，南昌在保护开发利用赣江方面下了大力气。2015年6月1日《南昌市水资源条例》正式实施，这是2011年中央1号文件《关于加快水利改革发展的决定》和2012年1月12日国务院《关于实行最严格水资源管理制度的意见》实施后，我国出台的首部水资源方面的地方配套法规。该条例共46条，从立法层面明确了水资源在国民经济、社会发展、城市建设、产业结构布局和调整方面的基础地位，明确了要按有利于保护水资源、改善水生态环境的原则，通过建立健全水资源管理投入机制，引导和鼓励社会资金投入，定期进行水资源管理考核等多种途径，切实提高水安全保障能力，为水资源开发、利用、节约、保护提供强有力的法制保障。

　　一、发挥立法在保护环境中的主导作用

　　目前，环境立法时法案起草者多是政府委托环保局起草，草稿往往产生起草者将其自身利益隐藏于生涩的法条背后，导致法律条文之间体现出重职权轻职责，重管理轻服务之理念，使得促进公众利益最大化的环境保护立法成为保护少部分人利益的“部门法规”，偏离了立法初衷。关门立法多，公开征求意见的少。立法需要调整不同利益主体之间相矛盾甚至相对立的利益诉求，本质上是利益再分配。立法期待达到社会利益最大化，要达到这一目的需要充分发扬立法民主，广泛听取人民群众特别是不同利益诉求主体的意见，让“沉默的大多数”积极表达各自诉求。海南环境立法过程中很少有公布草案向社会公开征求意见环节，偶有此环节亦较少公开征求意见结果及立法应对措施，影响了立法质量，不利于法律的社会普及与实施。

　　立法时注意加强调查研究，严把立法质量关。立法启动时提前介入，与起草部门、政府法制办、人大各专委会、人大法制委、人大常委会法工委之间进行有序协调，使各部门既全程参与，又在不同阶段各负其责。依法开展规范性文件备案审查工作。南昌市人大常委会在法工委增设了规范性文件备案审查处，负责对全市制定的规范性文件依法进行备案审查。并出台了地方性法规《南昌市人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查规定》，其中规定了对不报、漏报、延报的处置措施和处理办法。通过法定程序和制度设计贯彻落实中央和省委的重大决策部署，凝聚共识、协调利益，着力发挥立法对改革发展的引领和推动作用，为全省奋力迈进“发展升级、小康提速、绿色崛起、实干兴赣”步伐，推进富裕和谐秀美江西建设提供了法制保障。

　　分析现有环保立法，至少让人产生两种印象：一是环境立法过于强调为政治服务，立法重形式、轻内容倾向。二是环境立法缺乏深入调究，广泛针求民意，急于求成，针对性和可操作性欠佳。如北京市制定的《北京市实施<大气污染防治法>办法》几乎是《大气污染防治法》的翻版，根本没有任何体现出地方性法规的特色，因而很难发挥出其作用。又如，我国《大气污染防治法》中规定了污染物排放总量控制制度、许可证制度、限期治理制度等，其对于以上制度仅仅是作了原则性的规定，这些制度如何具体实施，而不曾有任何提及。在实践中，由于这些制度的操作性不强，往往成为“花瓶”制度。

　　重视“循环经济”模式，多制订“小而实”的单行法。从立法角度看，也许分别制定一些有关包装、小家电、电池、厨余垃圾、节能灯管等废弃物循环利用的单行法不合以往的传统，但我们认为这正是循环经济地方立法的特点，“小而实”的法律规范在实施上往往比“大而空”的规范更有效果。循环经济立法在规定废弃物减量、再利用和资源化的制度时，要把便民作为一个重要立法原则。

　　二、环境保护立法注重适度提前介入原则

　　目前，世界上先进的环保理念是变末端治理为源头预防。1982年，联合国大会通过了《世界自然宪章》，该宪章规定“应控制那些可能影响大自然的活动，并应采用能尽量减轻对大自然构成重大危险或其他不利影响的现有最优良技术，特别是:应避免那些可能对大自然造成不可挽回的损害的活动。在进行可能对大自然构成重大危险的活动之前应先彻底调查。这种活动的倡议者必须证明预期的益处超过大自然可能受到的损害。如果不能完全了解可能造成的不利影响，活动即不得进行。在进行可能干扰大自然的活动之前应先估计后果，事先尽早研究发展项目对环境的影响。如确定要进行这些活动，则应周密计划之后再进行，以便最大限度地减低可能造成的不利影响”。 这钟风险防范原则要求环境保护立法要有前瞻性，要注重提前介入到实践中。

　　《中华人民共和国立法法》 第六十三条规定：“省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规。较大的市的人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规，报省、自治区的人民代表大会常务委员 会批准后施行……”。第六十四条规定：“地方性法规可以就下列事项作出规定：（一） 为执行法律、行政法规的规定，需要根据本行政区域的实际情况作具体规定的事项；（二）属于地方性事务需要制定地方性法规的事项。除本法第八条规定的事项外，其他事项国家尚未制定法律或者行政法规的，省、自治区、直辖市和较大的市根据本地方的具体情况和实际需要，可以先制定地方性法规……”。为了改变“政府起草什么、人大就确定什么”的现象，防止和克服立法中的部门利益倾向，着力发挥人大指导作用，积极参与、主动介入法规案调研起草工作。对列入立法计划的项目，提前介入，跟踪了解掌握法规起草进度、存在的热点难点问题和突出矛盾，与起草部门一道研究法规制度设计的针对性、合法性和适当性，避免法规案提请审议后出现“夹生饭”现象。既注重合法性审查，防止和避免制定的法规在提请批准时因合法性问题而影响批准工作，也在立法技术、立法规范和可操作性方面给予把关，以便与已通过的上级法规更好地相衔接。如在审查批准《南昌市城市管理条例》时，鉴于该法规群众热切期盼，但所涉法律关系较为复杂、具体措施争议较大等情形，法工委提前到法规修改阶段介入，与市人大、政府法制机构有关同志一道逐条研究、反复修改，力求法规既符合上位法精神，又切合当地城市管理实际并具有可操作性。

　　三、环境保护立法要有序引导公众参与

　　公众参与原则，是指在保护都阳湖生态环境立法中，公众有权通过一定的程度或途径参与有关的立法活动，参与与生态环境保护相关的活动，并有权受到相应的法律保护和救济，以防止决策的盲目性，使得该项决策符合广大公众的切身利益，这也是民主立法、科学立法的体现。《宪法》规定，“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”《环境保护法》也对公众参与原则作了规定。我们是社会主义国家，人民是国家的主人，生态环境保护的公众参与原则实质上是人民民主和党的群众路线在环境保护工作中的体现，是依靠人民群众保护环境，依靠法律捍卫人民群众的环境利益，是生态环境法律保护的公益性、社会性的体现。由于当代的生态环境保护具有综合性、复杂性和广泛性的特点，决定了其必须依靠公众的力量才能解决。任何公民和社会组织都享有生态环境保护的权利，同时也负有生态环境保护的义务，这也是人民当家作主和依法办事的统一。只有这样，才能实现对生态环境全面、系统、有效的保护，才能协调好人与生态环境的关系，实现人与自然的和谐相处。公众参与都阳湖生态环境保护有利于提高和强化公民的环境意识和法制观念，树立保护和改善生态环境的良好社会风气;可以使公众对政府的生态环境资源决策、依法行政进行监督;可以使公民参与生态环境保护的权利得到法律上的保障，规范公民参与的各种途径和程序。

　　地方立法机关在立法时应设定向社会公开征求意见环节长期不变，拓展公布形式、式样，及时公布意见征求结果及听取民意意见，广泛接受公众最大程度的监督。多多召开座谈会、听证会不仅仅听取相关领域专家学者意见，民意亦不可忽视，提高可操作性及逻辑体系的严密性，逐步实现立法民主。多元化法律草案起草主体，实现环境立法科学化。为防止和遏制“地方立法部门化，部门立法利益化，部门利益合法化”现象，地方立法机关在法律草案起草时，应安排不同利益群体代表起草多个法律草案，让各利益相关者充分参与立法，合理表达诉求，促进立法内容科学，增强可操作性，让针对性和实效性得以充分体现。

　　坚持走群众路线，是民主立法的客观要求和具体体现，也是地方立法更加合省情、接地气的重要方法。立法实践中，始终注重最大限度调动人民群众参与地方立法的积极性，有效组织和引导公民有序参与地方立法工作，使制定的法规更好地体现人民群众意愿、凝聚社会共识。《中华人民共和国立法法》第六十八条规定：“地方性法规案、自治条例和单行条例案的提出、审议和表决程序，根据中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法，参照本法第二章第二节、第三节、第五节的规定，由本级人民代表大会规定。地方性法规草案由负责统一审议的机构提出审议结果的报告和草案修改稿”。而《立法法》第二章有这样的规定：“列入常务委员会会议议程的法律案，法律委员会、有关的专门委员会和常委员会工作机构应当听取各方面的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。常务委员会工作机构应当将法律草案发送有关机关、组织和专家征求意见，将意见整理后送法律委员会和有关的专门委员会，并根据需要，印发常务委员会会议”（《立法法》第三十四条）。在立法过程中设置听取民众意见环节不仅合理，还是法律的强制要求。法谚云：正义当以“看得见的方式”实现。保障不同利益主体的多元化利益诉求，需要完善各利益相关者参与环境立法程序，畅通利益表达渠道。

　　四、环境保护立法建立生态补偿机制

　　1986年8月《国务院关于环境保护若干问题的决定》中明确指出“要建立并完善有偿使用自然资源和恢复生态环境的经济补偿机制。”并确定了“利用者补偿”的生态补偿原则。《土地管理法》、《森林法》、《草原法》、《渔业法》、《矿产资源法》、《野生动物保护法》、《水土保持法》、《自然保护区条例》等法律、法规在修订中分别对各自领域的生态补偿问题作了一些规定。

　　自然地理特点是决定区域水资源状况的关键因素。南昌市位于东经115°27′至116°35′，北纬28°09′至29°11′之间，处江西第一、二大河流赣江、抚河下游，滨临中国第一大淡水湖鄱阳湖（位于鄱阳湖南侧）。南昌市国土面积7403km2，以平原为主，占36%，东南部平坦，西北部丘陵起伏；水域面积较大，达2230km2，占30%；岗地、低丘也较多，占34%。南昌市水网密布，赣江、抚河、潦河、锦江、纵横境内；湖泊众多，城郊有军山湖、金溪湖、青岚湖、瑶湖等数百个大小湖泊，城区有青山湖、艾溪湖等几个大湖泊和东湖、西湖、南湖、北湖等十几个小型湖泊，“湖在城里，城在湖中”是对南昌城水系特征的真实写照。近年来，党和政府对水资源生态建设给予高度重视，提出了科学发展观，强调以人为本，全面、协调、可持续发展，采取了一系列加强水资源生态保护和建设的政策措施，有力地推进了水资源生态的改善。但在实践过程中，我们也深刻地感受到在水资源生态保护方面还存在着政策法规缺位，特别是有关水资源生态建设的经济政策法规的严重短缺。这使得水资源生态补偿机制在保护者与受益者，破坏者与受害者之间的出现了不公平分配，受益者无偿占有水资源生态效益，保护者得不到应有的经济激励；破坏者未能承担破坏水资源的法律责任，受害者得不到应有的经济赔偿。这种双向关系的扭曲，使中国水资源生态保护面临很大挑战，影响了地区之间以及利益相关者之间的和谐关系。

　　建立生态补偿机制，“第一，要以法治思维为基础，充分发挥市场机制在资源配置中的决定性作用。比如，不能采用低效手段使用征收的排污费，而应采用科学绩效评价等市场机制来配置。第二，运用补贴、矫正性税收政策弥补环保产品的市场机制不足。如秸秆回收可能难以实现经济利益，但可依据环保价值大小进行适当补贴，提高其在市场的吸引力。第三，利用价格工具实现环保成本分担、引导环保生活方式，按家庭垃圾产生量承担不同的费用，推广阶梯水费、低价节能灯具等。第四，明确产权关系，建立完善环境保护的交易市场，如碳排放、排污交易、使用者付费，鼓励企业加大环保投入和环保技术创新。第五，利用财税工具等，强化政府在技术创新驱动环境保护中的主导作用。如：加大对节能减排和环境保护技术研发的支持，制定环保标准推广技术等。第六，利用财政资金购买企业的环保服务，推行污染第三方治理，实行环境污染治理的专业化、社会化服务。污染第三方治理是指政府或排污单位以合同的形式，通过付费将产生的污染委托专业化环保公司治理。如用纺织印染企业的水处理设施处理城市污水等，既调动了企业积极性，又减少了政府成本。此外，以信贷、保险等金融手段培育绿色企业，提高生态指标在官员政绩考核中的比重，以财政转移支付建立合理生态补偿机制等，都应纳入政策选择库。”

　　我国河流生态环境在某些地方进一步恶化的原因在于环境主管部门对河流生态环境保护的认识不足,行政管理的手段过于单一,过分依赖于经济处罚,使一些严重危害生态环境的行为缺乏长远有效的法律监督机制和管理。部分企业超标排放,单位或者个人随意破坏水利设施,肆意乱挖滥采沙石、滥捕乱采水生野生动植物等行为时有发生,致使河流生态环境安全保障遭到破坏,严重影响当地的河流持续开发利用和经济安全的发展。现行的环境管理体系仍是按辅助性原则为依据的,统分结合的,多部门、多层次的执法管理体系。这样形成了执法主体势力割据的局面,致使权责不明,权力过于分散,从而使一些省、市、县级环境保护专门机构变成了本地区行政机关的附属机构。加之,我国河流实行属地管理,各自管理一段,对河流流域生态污染和破坏,难以形成及时有效的监管和执法。但是,我国水资源分布范围极广,一条河流往往会流经多个行政区域——县、市、省甚至跨国,上游地区工业或生活污水排放,使下游区域工农业生产遭受损失,造成上下游区域社会经济发展的矛盾。治污责任主体缺位是我国跨界水污染治理和管理的难点。一些学者正在呼吁将《长江法》提上立法日程，通过立法解决长江流域“九龙治水”带来的弊端，统筹协调保护长江流域的生态环境，也是前瞻性立法为生态和谐护航的体现。